大陸勞動33
[ 2009/03/10 ] 大陸積極改革社會保險

               大陸積極改革社會保險
 
【洪清海/本會顧問】
 
面對全球化經濟衰退的風暴,各國政府紛紛推出以擴大內需為基調的振興經濟方案或對策,其中以美國和中國政府的行動最受關注與期待,原因不單純在於挹注經費的天文數字,還涉及未來全球經濟秩序與規則的重建。當然,究竟誰能率先啟動經濟引擎,為全球經濟復甦帶來第一道曙光,也引起諸多猜測。
 
美中兩國的振興經濟對策,雖因問題與需求的不同而有顯著差異,但在擴大內需的行動中,均注意到社會保險工具的使用,確有其洞見。毆巴馬直指美國經濟衰退的原因固然與金融秩序的失控有關,但問題的癥結在於美國的稅捐帶給人民過重的負荷,侵蝕人民的經濟活動能力,其中有關健保的沉痾,更是惡化到了人民難以忍受的地步。而中國大陸的社會保險制度,因為欠缺全國統籌,各種保險在省市層級甚至縣市層級擔綱推動的結果(1),不僅出現被保險人因流動而無法轉銜,以致出現中斷保險的問題,而各地在保費及給付上的差異(2),更涉及到合理性與公平性的問題。此外,社會保險基金的管理、監督及運用等財務問題,也是備受各界關注的課題。此時,大陸當局提出8700億人民幣社會保險統籌經費,並積極進行「社會保險法」的研訂作業,凸顯大陸當局以行動宣示對社會保險的改革決心。
 
美國與中國在經濟頹勢中不約而同選擇社會保險為改革重點,固然有其社會改造的意涵與作用,但在思維上則有經濟利益的工具運用邏輯。以擴大公共投資帶動內需市場的量能,是彌補貿易及民間投資缺口的重要手段,但政府的有限資源必須與民間的消費能力充分結合,才能有效創造內需的規模及持續性,因此,政府如何引導民間釋放消費能量,活絡內需市場,就成為政府必須想方設法的重要課題。其中最大的困難,在於人民對景氣的疑慮和風險承擔的危機意識,將使其消費行為更趨保守。美國的問題在於健保及醫療的負擔使美國人民的消費能力弱化,而大陸的問題則在於社會保險制度的保障功能有限,使民眾選擇以儲蓄來處理家庭可能遭遇的經濟風險,因而使其消費能力受到過度自我侷限。
 
中、美在社會保險的改革行動,目的即在透過社會安全的強化,減低民眾對風險的疑慮,讓人民有能力也有意願進行合理的消費活動,使內需市場得以持續增長,其作用比一次性的消費補助更具長效。「投資、出口和消費」是中共支持經濟成長的「三駕馬車」,社會保險的改革被視為增加消費信心的重要工具,其經濟性意涵及作用自然不言而喻。
 
據了解,2008年12月28日中國公布「社會保險法草案」,公開徵集各界的意見,短短一個半月共計蒐集68027條意見,充分顯示大陸各界對社會保險改革工程的重視與期待。在各方的意見中,最具有共同性的看法包括:
一、   社會保險朝向全國統籌方向發展,解除跨省流動職工對社會保險功能的質疑。
二、   實現全民參保的公平性,保險項目,保險費用及給付水準,不可因職業、身分及地位等情況之不同而受到差別對待。
三、   取消基本養老保險年資十五年的門檻限制,並確保投保年資的轉銜。
四、   投保薪資應與地方平均工資脫鉤。
五、    加強社會保險基金的監督與管理,並擴大其投資效益。
六、    擴大醫療給付的項目及提高給付水準。
 
大陸的社會保險改革行動,基本上凸顯中共在經濟發展的過程,已經洞察到社會安全制度的相對落後與不足,尤其來自政府財政上的支持力度太低,每年社保佔財政支出比例僅12%,不僅明顯落後於歐美國家對社會保險的財政挹注,就一個快速轉型與成長的經濟體而言,社會的發展也明顯遲滯,這對長期的經濟發展終將形成不利的羈絆。因此,中共當局選擇金融海嘯的此刻加大社會保險改革力道,確有其政策深思熟慮的一面。不過,就實務面來看,大陸的社會保險改革難度極高,恐非一蹴可及。就以全國統籌的目標而言,雖然2008年已有17個省市已實施省級養老保險的統籌試點,但有關醫療及失業保險部份,仍分散各省市或縣市層級,整合條件尚待充實,全國統籌之路仍然遙遠。
 
註(1) 2008年統計,大陸職工參加基本養老保險人數2.19億人,基本醫療保險3.71億人,失業保險1.24億人,工傷保險1.38億人,生育保險9181萬人,保險基金收入13,808億人民幣,社會保險辦理機構分散於2000多個縣市層級機構。
註(2) 以企業繳交基本養老保險費率為例,上海視為22%,浙江省為12%,深圳則為10%。城鎮職工與農民工的保險內容亦有不同。